构建全方位多层次可持续的生态保护补偿体系

草原作为我国重要的生态屏障和畜牧业发展的物质基础，其保护成效直接关系到生态安全与区域协调发展。横向生态保护补偿机制作为破解“保护者吃亏、受益者免费”困境的关键抓手，能够有效协调草原保护者与受益者的利益关系，对草原生态保护修复的可持续性至关重要。当前，我国草原横向生态保护补偿已初步形成实践模式，但在落地过程中仍面临诸多堵点。唯有精准应对挑战、系统谋划对策，才能推动补偿机制落地生根，实现草原生态保护与经济发展的良性循环。

厘清草原横向生态保护补偿面临的挑战

近年来，我国高度重视草原生态保护，草原横向生态保护补偿机制建设取得初步成效，逐步建立起中央引导、地方配套的补偿框架，补偿范围不断扩大，农牧民直接收益持续增加，草原植被覆盖度稳步提升，生态屏障功能得到初步强化。但受草原生态价值特殊性、区域发展差异性等因素影响，草原横向生态保护机制建设仍存在三大突出挑战。

一是补偿标准有待进一步规范。目前我国尚未形成统一精准的草原生态服务价值核算体系，多数地区仅以草原面积作为补偿依据，忽视了草原质量、生态功能等级、保护成本及跨区域生态受益的量化关系。这导致保护成本高、生态功能优的地区难以获得合理补偿，受益地区的补偿责任未充分体现，挫伤了基层和农牧民的保护积极性。此外，补偿标准缺乏动态调整机制，难以适应物价变动、保护成本上升等新形势，激励作用难以持续。

二是区域协同不足。草原生态系统的整体性与行政区划的分割性存在天然矛盾，许多草原跨越多个区域，但现有横向补偿多以单一区域推进，缺乏成熟的跨区域协同联动机制。生态受益地区与保护地区之间缺乏制度化协商渠道，受益地区主动补偿动力不足，保护地区常处于“上门要补偿”的被动局面；跨界草原的保护责任、补偿资金分摊比例等关键问题缺乏明确约定，易引发区域利益纠纷，且中央层面统筹协调力度不足，难以破解区域利益壁垒。

三是资金保障薄弱。当前草原横向补偿资金主要依赖地方财政投入，中央财政引导性不足，受益地区的财政投入责任缺乏刚性约束，补偿资金拨付缺乏稳定性，尤其生态保护任务重、经济欠发达地区的地方财政压力巨大。同时，市场化补偿渠道不畅，草原碳汇、生态旅游等市场化模式仍处于探索阶段，社会资本参与度低，未能形成“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化资金投入格局。

健全草原横向生态保护补偿机制的对策

健全草原横向生态保护补偿机制是一项系统性工程，需构建全方位、多层次、可持续的补偿体系。

第一，完善科学核算体系，筑牢补偿公平基础。一方面，加快建立统一的草原生态服务价值核算标准，整合多学科力量，构建涵盖涵养水源、保持水土、调节气候等多维度的核算指标体系，明确核算方法和流程，实现生态贡献、保护成本与受益程度的精准量化，打破“按面积补偿”的单一模式。另一方面，建立补偿标准动态调整机制，结合物价变动、生态质量提升等情况定期调整，兼顾不同地区经济发展水平，对生态重要、经济欠发达地区给予倾斜。

第二，强化跨区域协同，健全协商联动机制。构建“中央统筹、地方主导、跨界联动”的协同机制，建立跨区域协商制度化渠道，推动保护地区与受益地区围绕补偿标准、资金分摊等关键问题开展常态化协商，签订正式补偿协议。强化中央层面统筹协调，设立专项补偿基金，建立跨区域协调机构，协调解决利益纠纷、监督协议履行。同时，推动区域生态共建共享，探索“生态+产业”协同发展模式，增强受益地区主动补偿动力。

第三，拓展资金来源渠道，构建多元保障格局。打破政府单一投入模式，强化政府财政投入保障，加大中央财政引导性投入，完善转移支付制度，明确受益地区财政补偿责任，将补偿资金纳入预算并建立刚性约束。激活市场化补偿动能，完善生态产品价值实现机制，推动草原碳汇项目开发，发展生态旅游、绿色畜牧业，推动生态价值向经济价值转化；鼓励金融机构创新产品，引导社会资本参与。此外，完善社会捐赠机制，对参与补偿的社会主体给予激励，提升参与积极性。

第四，健全监管考核体系，强化激励约束作用。构建“监测到位、评估科学、监督严格、考核有力”的监管考核体系，整合监测资源，构建空天地一体化监测网络，建立数据共享机制，为补偿和评估提供科学依据。建立生态保护成效评估机制，将评估结果与补偿资金发放挂钩，实现奖惩分明。将补偿工作纳入地方政府年度考核，细化指标、明确标准，将考核结果与政绩、干部考核挂钩，形成刚性约束。同时，保障农牧民主体地位，畅通参与渠道，明确其权益与责任，鼓励农牧民参与草原管护并给予额外补偿。

作者单位：中共吉林省委党校